我國農地物權的國家義務與重構

2019年07月15日 17:20:23
來源: 《理論與改革》 作者: 呂軍書 楊毅斌

  【摘 要】現代法治國家不但規定民眾享有的權利,還規定了完善的義務作為權利實現的保障。我國農地物權存在著只規定權利,但沒有規定義務主體的義務之弊端,實踐中導致農地物權在強大的公權力面前無能為力、任人支配的境遇。根據權利義務一致性的原理,國家對農地物權負有尊重義務、平等保護義務、補償義務和反哺義務。對于目前我國以主體間不平等、歧視性的財產社會義務為特色的農地用途管制制度必須進行改革:按照權利與義務一致性的要求,為社會提供公共產品的農地,國家應當為其提供更多的政策激勵。

  【關鍵詞】土地制度;農地物權;國家義務;反思與重構;反哺

  “風能進,雨能進,國王不能進”,說的是私人財產神圣不可侵犯,現代法治國家負有保護公民、法人物權(財產權)的義務?,F代法治表明,只規定權利,不規定義務主體的義務,權利可能只是文字上的權利。我國的財產權保護實踐表明,如果不對國家的義務進行研究并加以界定,物權(財產權)的保護就是一句空話,特別是涉及農村土地物權的保護。比如,我國憲法明確規定,土地的使用權可以依法轉讓。但是國家立法機關只制定了城鎮土地使用權的轉讓條例,卻回避了農村土地(主要是建設用地)使用權的轉讓,導致大量農村建設用地只能進行隱形交易,其原因在于國家立法機關沒有履行相應的義務和職責。又如,黨的十七屆三中全會指出,要逐步建立城鄉統一的建設用地市場,這是對集體土地物權可以依法流轉的承認,然而直到十八屆三中全會再次提出要建立城鄉統一的建設用地市場,有關部門不但沒有著力推進土地市場的建設,反而用各種規定、通知,以耕地保護等理由阻礙城鄉統一市場的建立,導致全國統一的土地市場至今難覓蹤影。

  由于農地的發展權被剝奪,農地不能直接進入市場交易,土地市場成為國有土地的單邊市場。然而,由于城市土地不敷使用,有關部門又對農村的宅基地進行整治,通過拆村并居等將宅基地復墾為耕地,再按照城鄉建設用地“增減掛鉤”政策增加城市建設用地,這本無可厚非,但是針對農房所有權和宅基地使用權這兩種物權,很多地方政府并沒有履行保護的職責,反而為了取得城市建設用地指標,不顧農民反對,強行拆除農房,而農民只能“被上樓”,原中央農辦主任陳錫文稱之為“史無前例”??梢钥闯?,對農地物權侵害最大的恰恰是政府。物權是對世權,物權主體之外的任何主體都負有不得侵犯物權的義務,包括國家、政府。如果只籠統地規定物權,而沒有規定相應的義務主體的義務,則權利的實現就存在很多變數,甚至流于紙面。因而,研究國家對農地物權的義務不僅具有理論意義,更具有實踐價值。

  一、中國農地物權社會化反思

  物權社會化是西方發達國家在傳統的個人絕對所有權觀念進行修正的產物,是新生資產階級反對封建的訴求,其基本要義是在強調物權神圣不可侵犯的同時,又強調物權的社會義務。但該理論在我國的適用造成了物權異化現象,因而應當認真反思。就我國物權客體的農地而言,它既是農民的生產資料,也是重要的稀缺資源;它既是農民的社會保障,又承擔著全國糧食安全的重任;它既是農民生存的基礎,又是農民發展的前提。農地中的耕地具有生產、生活、生態等多重屬性,還是重要的戰略資源,如果放任所有權人開發建設,以上多數功能將會喪失,但對將耕地開發為建設用地的開發者而言,獲得的將是比耕地價值翻了數十倍乃至數百倍的眼前經濟收益。中國物權社會化必須考慮妥善處理好這幾種關系,才能達到個人利益與社會利益的和諧發展,實現公私利益的平衡。農地的財產屬性和資源屬性并存,決定了農地上的生存利益和發展利益的統一,私益和公益的統一,公平價值和效率價值的統一。

  考察我國農地發展的歷程發現,物權社會化的前提與西方國家完全不同。財產權的社會義務在現代國家具有普遍的社會基礎和法律基礎,比如物權社會化始作俑者德國魏瑪憲法在很多方面都體現了追求社會正義、限制經濟強者、扶助社會弱者的理念。我國憲法也有很多包含著扶助經濟生活中的弱者、維護社會正義和社會平衡的精神,它使現代民法的社會因素大大增加,民法也開始將社會弱者的利益保障作為追求目標,[1]德國著名民法學家及法哲學家卡爾?拉倫茨甚至將社會原則和私法自治原則相提并論。[2]在這種情況下我國民法應當扭轉對農民財產權的價值歧視,實現民法對弱勢群體的人文關懷,為解決三農問題盡一個部門法的職責,而不是機械援引西方的物權社會化理論作為剝奪限制農民權利的工具。財產權的發展史告訴我們,一個社會如果過分強調其個人利益的方面或走向另一個極端,過分強調財產權的社會義務,使財產權空殼化,對社會經濟的發展都將是一場災難;妥善地處理好財產權的個人因素和社會因素,實現個人和社會和平共處、利益共享是明智之舉。法律既要保護個人的財產權,保證個人人格最大限度地全面自由發展,同時又要保護社會整體利益,保障每個人都能過上人類應有的生活——即使不能滿足每個人的所有需要,至少也要滿足每個人的最低限度的合理需要。[3]反觀我國的農地物權架構,其價值取向和制度安排既沒有保障農民的物權作為個人人格全面自由發展的物質基礎,又沒有滿足數億農民獲得國民平等待遇的基本需要,所以它是一種逆社會化的物權制度。它追求效率,卻喪失了公平(利益分享)的目標;它追求(糧食)安全,卻以農民人權的犧牲為代價;最終效率和安全只不過是建立在“沙灘”上,缺乏穩固的根基。

  比如,土地用途管制作為物權社會化的產物,是上個世紀出現的新生事物,它本身也在不斷發展變化和完善之中。各國法律雖然規定了土地權利人的義務,但如果政府對其的限制過分嚴重,將使財產人的財產空殼化。同時,人們對管制成本高企和管制失靈的批評之聲不絕于耳。因此各國學說和法律逐漸從強調財產權的社會義務過渡到限制政府的管制權、強調社會的補償義務,從而維護財產權人和社會的權利義務達到平衡。從國外對農地的管制發展趨勢來看,大都從嚴格的用途管制過渡到注重對農民的補償,有些國家還進行激勵性管制的改革。不管是對過分限制公民財產的違憲審查制度、管制性征收制度、開發權購買與轉移制度,還是反哺理論,都是對單向度強調財產權人的義務、以行政管制權為核心、權利人利益被忽視的用途管制制度的修正和理念的重構。

  從法理上講,權利的獲得和實現不但要有法律文本上的支持,還需要公權力和義務的配套和保障。在農地物權化的進程中,國家通過制定《農業法》《農地承包法》和《物權法》等宣示保障農地物權和農民利益的決心和政策取向。隨后又通過十七屆三中全會和十八屆三中全會兩個《決定》進一步明確農地改革的方向和步驟,賦予農民更多財產權利、還權賦能、賦能強權是農地改革的基本方針。[4]但不容否認的是,如果不觸動現行的土地管制制度和城鎮土地國有化制度,則農地物權權利體系建設將步履維艱,因為權利的實現需要權力的支持和保障,需要義務體系的建立和完善,這樣才能使農地權利實在化。而我國目前的土地管理權不是以權利保障為出發點,而是以用途管制、審批、督察等管理權為其本位;1998年建立的最嚴格的耕地保護政策和相應的法律制度對保護耕地(特別是數量上)功不可沒,但這不應以農地物權的權能被極大壓縮為代價,耕地保護的成本和城鎮化的成本不應由農民獨自承擔,農民也不應一直為國家的經濟社會發展做貢獻卻得不到合理的回報。政府既是土地管制的執行者,又是農地物權的保護者,合理平衡土地管制與財產權的關系是農地改革應當妥善處理的首要問題,因為《土地管理法》第43條和第63條不修改或廢除,則農地物權充其量只是耕作權。也就是說,農地權利體系的建設有賴于配套制度的建設,而配套制度的建設中,規范政府的管制權和相關土地管理權是非常必要的,因為農地物權是對世權,具有排他性,正如德國學者溫沙伊德所說,“物權是對天下萬人的不作為請求權”,它不但排除普通民事主體對物權人的侵害,也排除國家機關對物權的干涉。在我國法律體系中有一個特殊之處,即國家對農地物權的干涉是有法律依據的。我國借鑒域外經驗建立了最嚴格的與耕地保護政策相應的管制權力體系,但卻沒有保護公民財產權的制度體系。從義務角度講,我國只強調農地的社會義務,而沒有建立國家對財產權的義務。表現在法律體系上就是物權的防御功能被極大削弱,國家注重權利宣告而輕視權利保障,農地物權的實現缺乏可操作的保障手段,更沒有對抗國家公權力濫用的制約、監督等權力,農地物權的救濟權殘缺不全,而無救濟則無權利,這與國家公權力的運行形成對比:在最嚴格的耕地保護政策目標下,國家公權力獲得了全方位的擴張,但其對農民基本人權和農地物權的保護義務被模糊和淡化,更沒有將創造條件為農地物權得到最大限度的實現作為其權力行使的宗旨,反而在現實中屢屢侵犯農地物權。所以,當前農地改革最大的問題不是權利宣告問題,而是權利保障的系統構建問題。在用途管制的語境下,處理土地財產權和土地行政權包括規劃權、征收權的關系是解決農地物權化困局的關鍵,為此,我國應當借鑒西方法治國家對財產權的保護制度,建立社會對農地物權的義務體系。

  二、國家對農地物權的義務內容

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  尊重義務是國家對財產權人最基本的義務,尊重并承認農民的土地財產權是其承擔社會義務的邏輯前提。城鎮化不應是剝奪或限制農地物權的過程,而是尊重農地物權人基本人權實現的過程。諸如某些地方政府以土地換社保的做法之所以被中央叫停,道理很明顯,農民的社會保障乃是公民的基本人權,要求人民用財產交換實在荒唐。我國城市像歐洲、農村像非洲的城鄉二元體制不但是城鄉發展格局的斷裂,而且是社會資源和利益機制的割裂。與其他市場經濟國家城鄉二元體制的形成主要是市場自然造成的不同,我國城鄉二元體制的形成很大程度上是人為歧視造成的,并且最終將歧視上升為法律制度。近年來,隨著國家對農民土地權利的重視,農地物權化進程方興未艾,但束縛農民權利的體制機制并未從根本上消除。黨的十八屆三中全會指出,要保障農民的宅基地用益物權,并逐步建立農房的抵押、擔保、轉讓制度,這承認了農民對其房屋的所有權和相應的處分權。但在我國法律上的房地一體的流轉規則語境下,對于房屋所占用的宅基地使用權這一影響流轉價格的最關鍵因素并未觸動。城鄉統籌背景下宅基地使用權也從單一的居住功能演變成具有政治功能、社會保障功能和經濟功能。在各地展開對宅基地使用權確權、登記的形勢下,不但應尊重農房的所有權和流轉權,也應尊重農戶對宅基地使用權的使用和收益權。否則,不但會在農村內部人為造成一個新的房、地二元制度,徒增法律制定和實施的難度,而且事實上也會使很多農房因宅基地使用權政策的約束而根本不可能流轉。即使如有的學者設計將農房占用的宅基地用法定租賃權解決房地分離的問題,但眾所周知法定租賃權只是債權,而中央對宅基地的政策是要保障其用益物權屬性。

  對農民財產權的尊重還體現在對農地管制的規劃及實施上。我國《城鄉規劃法》雖然重視鄉村規劃,但是在尊重農地物權人的權利方面并不充分。從根本上說,保證農民的規劃參與權是為了保護農民的利益,也會使將來的規劃被更多的農民接受并得到執行。美國很多地方要求對規劃必須進行民主決策,即必須由半數以上的公眾投票同意,然后由議會批準成為法律。我國城鄉規劃法雖然也有專門的法條規定了公眾參與,但是由于規劃決策主要是由政府審批,并且規劃的調整過于隨意,公眾參與往往走過場,民眾的知情權和參與權的缺失使規劃的執行往往得不到民意支持。更為嚴重的問題是,政府制定的城鄉規劃大多沒有農民的積極參與,但執行規劃中往往要對農民的物權進行限制甚至剝奪,即一旦某地農村被劃入城市規劃區,農民將被迫接受土地被征收、農房被拆遷的政府行為。雖然法律規定了公共利益征收原則,但是事實上商業利益同樣可以進行征收。而公共利益原則是世界通行的征收原則,目的是充分尊重民眾的財產權。即使進行征收,國外大多給予市價補償或公平補償,而我國農地征收是按照原來用途補償若干年,與公平補償相去甚遠,這是對農地物權的一種歧視,是對農地物權人的一種變相剝奪。隨著農民權利意識的覺醒,依靠低價征收支撐城鎮化的做法越來越難以為繼。

  正是在這個背景下,黨的十八屆三中全會提出了未來的城鎮化要進一步縮小征地范圍,實現城鄉資源的公平交易。因此在符合規劃的情況下,應當尊重農民的發展權,允許農民通過行使土地權利來實現和分享城鎮化,而不是“被上樓”“被發展”,這樣才能逐步終結政府通過征地拆遷獲得土地財政、貽害無窮的唯GDP的發展方式。為尊重和保護人民的財產權,法治國家大多建立了保護財產權的合憲性審查機制。憲法規定財產權負有社會義務后,必然帶來這樣的問題:如果立法者不規定財產權社會義務的合理尺度,則執法者可能會擴張解釋該義務到極至,并濫用權力要求財產權人承擔超過合理界限的義務,以致于財產權人在經濟上的自由空間被極度壓縮,使憲法保護財產權的規則成為具文。為此,建立財產權立法的合憲性審查制度就成為法治國家保護公民財產權的配套機制。在我國,也有學者主張建立財產權立法的憲法審查架構,因為我國現行立法中已經有很多涉及財產權規劃、征收、管制的內容。這種架構至少應當包括以下內容:其一,合憲性審查機構。國外大多是由憲法法院作為審查機構,我國可以考慮由最高人民法院或者其派出機構進行審查;其二,審查程序。建議由最高法院制定專門的審查程序;其三,審查內容。國外合憲性審查的重點是財產權的管制是否出于公共利益的目的,財產權承擔的社會義務是否在合理的界限內。如果財產權的管制達到嚴厲的程度,使財產權的權能被掏空,可以認為是不符合憲法保護財產權的精神;但如果相關法律在此情況下,給予財產權人以補償,則可以認定合憲。

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  尊重財產權無公私之分、城鄉之別,應當按照黨的十八屆三中全會提出的“同地同權同價”政策導向初步扭轉政府長期以來所持的以鄉養城、以農補工的發展觀念,體現城鄉一體化中城鄉平等的價值取向。城市土地所有權和農村土地所有權在法律上應當是平等的,農地應當作為農民的財產進行經營管理,而提供公共產品如糧食安全、環境保護、資源可持續發展等是國家的責任,不應當由農民提供;相反,國家應當向農民提供拖欠數十年的社會保障等公共產品,只有這樣土地才能真正成為農民生存和發展的財產,才能真正實現農民財產性收入。同時,尊重財產權必然要求建立公平合理的保護和救濟機制,而我國相關法律對涉及土地的規劃、征收、管制等公權力的救濟遠遠不能體現滿足保護農民財產權的要求,特別是司法救濟基本是空白,而限制群眾上訪更是剝奪了群眾尋求救濟的合法渠道,這也就是農民在實踐中大多采用私力救濟的主要原因。其實這里涉及的是城鄉一體化中土地管理權和土地財產權的關系問題,為了執行最嚴格的耕地保護制度,現行土地管理法正式確立了土地用途管制制度,將農地的使用權限定為農業用途,事實上使物權法規定的農地物權變成了耕地保護義務,國家的糧食安全義務由農民承擔,卻又沒有任何補償,法律也沒有為農民對用途管制提供救濟權。2007年的《物權法》只是規定了在不改變農業用途時農民對農地有長久承包權和至今不能流轉、只能使用的宅基地用益物權,集體建設用地使用權只有一個條文且屬于引致性規范。法治的精髓是良法之治,法律制度本身設計的不公平、不合理自然難以為社會認可,現行的土地管制制度造成的土地財政問題、征收所引發的一系列社會問題至今仍然困擾甚至左右著城鄉一體化的改革進程。平等保護農民的物權就要解決農地物權人從土地規劃、管制、征收、指標審批和實施等全方位的話語權和相應的救濟權問題。

  平等保護義務的另一層含義是,不但要實現城鄉之間資源的公平交易、等價交換,還要實現鄉村之間資源的平等保護,后者主要防止農村內部不同區域間由于資源的不平衡導致的兩極分化,比如,有的農村位于城市近郊,建設用地較多,農地入市后獲得較多的土地增值利益。有的農村位于遠郊,缺乏建設用地可以入市,土地大多被劃入基本農田,承擔了較多的糧食安全義務。賀雪峰教授指出,新中國建立后,國家消滅了土地食利階層,但是現在允許集體建設用地入市可能會重新形成一個食利階層,這就是位于城市近郊的農村憑借較多的建設用地入市而獲取超額的利益,這是城市化中不得不提防的地方。[5]如何解決這兩類農村的土地收益懸殊的問題,或者說如何平等保護不同區域農村的物權?這就要用發展權的理念去平衡兩類農村的物權權能。比如美國政府和企業對不同區域農地的發展權進行轉移和購買,實現了不同區域農民的利益平衡。

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  財產的社會義務理論認為,除了征收財產應當補償,其他的單純對財產權的限制一般是不需要補償的。美國的警察權理論也認為,政府出于公共利益對社會行使的權力是正當和必要的,因而無須補償因此造成的財產損害。雖然國家限制公民財產具有正當性,但如果限制的程度過于嚴格,將使財產空殼化和價值嚴重貶損,此時的管制后果已和征收一樣,不予以補償是不公平的。為了防止政府濫用管制權、將本應當補償的類似征收偽裝成財產的社會義務,管制要接受法院的合憲性審查,對要求財產承擔輕微社會義務的,國家不需補償;而構成征收或管制性準征收的,則應公平補償。

  認定一個立法(如土地法對農地物權轉用的限制)究竟是對財產權課以普通的社會義務還是征收,主要考慮立法對財產限制的嚴重程度、效果、重要性和強度等。比如,法律限制一定城市規劃區內的建筑高度,就屬于財產應當容忍的社會義務而不必補償;但如果完全不允許該土地用于建設,就應當被視為征收而予以補償。[6]針對管制性征收的標準問題,美國法院和學者先后提出了財產權剝奪論、多因素平衡論、政府角色定位論、實質侵占論、妨害控制論、全部經濟價值剝奪論、目的/手段正當論等,作為判斷公民財產是否被準征收。[7]德國法院也對傳統上將國家對人民財產權的限制分為應予補償的征收和不予補償的限制(即狹義上的財產權的社會義務)兩類理論進行了改革,法官采用擴張解釋的方法,將對財產權過度限制的情形統攝于征收范疇中,使古典征收制度發生了重大變革。為解決兩類限制的區分,德國法院先后提出了個別行為說、目的違反說、特別犧牲說等。

  我國學者認為,是否構成管制性征收,關鍵是看政府為了公共利益而依法對公民財產權的限制是否超越了社會義務的合理界限,使權利人遭受了特別的犧牲,并形成了一些共識:對于限制或禁止財產權的有害利用,即使對財產權人造成了損失,亦屬于合理限制范圍,不必補償;為公共利益而對所有財產權人施加的限制,即使程度較重,屬于社會負擔均擔原則,不構成為公共利益的特別犧牲,故無需補償;只有當政府為公共利益而對個別財產權人施加的限制達到嚴重程度,造成了財產權價值的重大貶損時,方構成管制性征收。在我國由于最嚴格的耕地保護政策的實施,根據《土地管理法》第63條和第43條的規定,很多農戶的承包地被劃入基本農田甚至永久基本農田,這就是說,他們的農地將永遠不能用于建設目的。但與此同時中央已探索集體經營性建設用地逐步與城市建設用地并軌,享受城鎮化的利益。而國家糧食安全的義務作為公共產品本來應當由國家提供,不應當由不享有國民待遇的農民承擔,這不是物權的社會義務;如果土地管理法相關條文不修改或廢除,則意味著大田農民仍然將無限期地為社會提供公共產品。由部分農民承擔城鎮化中保護糧食安全的義務和成本,該部分農民應當被認為是做出了特別犧牲,社會應當對其貢獻進行補償。補償的標準可以根據犧牲者被管制的強度而定,也可以根據其對社會的貢獻而定。

  管制越界應當補償是一方面,而是否應當管制和管制強度的合理性則是問題的另一方面。管制及管制強度是否合理還可以用比例原則來確定。比例原則的精髓是政府應當在公共利益和私人財產權進行利益衡量,不能當然認為公共利益必然高于個人利益(特別是我國法律將商業利益也當成公共利益時),不能任意限制或剝奪私人財產權而不給予任何補償。比例原則包括三個內容:妥當性原則、必要性原則和狹義比例原則。妥當性原則首先要求政府限制土地權利的目的必須正當,即必須出于公共利益才能限制人民的財產權。我國實行世界上最嚴格的耕地保護政策,因此,推進土地用途管制的目的具有正當性;但如前所述,今后城鎮化的發展需要新增上億畝建設用地,如果只能通過土地管理法規定的征收農地途徑獲得,就證明上述絕對禁止農地轉用的用途管制不具有正當性。因為城鎮化用地不完全是公共利益用地,甚至主要是商業用地。很明顯,這里的矛盾之處在于,如果耕地實行最嚴格的保護,那么政府就不應當出于非公共利益的目的征收農民的土地或絕對禁止農地主體對農地的非農轉用;其次,限制手段是否有助于目的的達成,這是要求目的和手段之間應當有合理的聯結關系。土地管理法規定的用途管制絕對限制農地轉為建設用地的政策可以促進耕地數量上的穩定,但對于耕地質量和糧食安全產生了負面影響。地方政府和農戶寧愿將基本農田“上山下灘”,也不愿將平地良田劃入基本農田。這說明該政策只是部分達到了目的。必要性原則要求在數個手段都能達成目的時,應當選擇對人民權利損害最小的、最溫和的手段。如前所述,法律限制人民權利的方式有二:無限限制模式和有限限制模式,我國土地管理法第63條和43條顯然采取了前者,其后出臺的物權法第184條(禁止農地抵押)強化了這種模式。雖然有學者指出我國正在由無限限制模式轉向有限限制模式,但從土地管理法的規則上還沒有看到這種轉變。這種模式帶來的后果是農民主要是大田農民無法分享城鎮化中土地級差地租的利益,種糧農民收入與市民收入差距越來越大,也無法與擁有集體建設用地的農民收入相提并論。就連糧食主產區由于農地無法轉用,反過來還需承擔保護耕地和農民的利益,故這些地方往往都是財政貧困縣(市)。所以,最嚴格的耕地保護政策和用途管制制度造成了承擔糧食安全任務的農戶貧窮和地方政府的財政困難。比例原則要求審視政府的管制手段是否能達到公共利益;在有多種選擇時,采用的管制手段和管制目標是否對人民的侵害程度最小。從我國法律和政策來看,為了公共利益,農民的土地要么被征收,要么被禁止轉用,從而只有當其為國家糧食安全作貢獻時才能行使農地物權,這種世界上最嚴格的耕地保護政策使中國農民的土地權利變成嚴苛的社會義務。不同于國外的是,被嚴格限制的物權主體——農民在我國是長期不能享受平等公民權的群體,對他們采用的手段和所欲達到的目的已經嚴重背離了比例原則,造成了農民財產的重大貶損(比如被劃入永久基本農田的物權人,被禁止轉讓宅基地的農民房屋),當然構成了管制性征收。規劃是財產權的基礎,但規劃不應是將保障國家糧食安全的義務分配給農民,將農地轉用的增值利益分配給政府自身。

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  該義務是源于反哺理論的形象說法,反哺理論是經濟學上的重要觀點。西方國家的城市化歷程顯示,在工業化初始階段,農業為工業提供原始積累,而后當工業化發展到一定階段時,工業應當反哺農業。農業實現現代化后,工業和農業進入協調發展階段,城鄉實現一體化,這就是工業和農業發展的三部曲。我們雖然批評西方國家城市化對農村先剝奪后反哺的錯誤做法,但我們依然找到很多理由為我們重蹈城市剝奪農村的舊路辯解,只不過我們的立法還在猶豫是否要對農村進行反哺。工業對農業、城市對農村的反哺是一種社會的義務,而非工業或城市對農業、農村的恩賜,據統計,我國目前的人均GDP、農業GDP比重、工農業GDP之比、初級產品和工業制成品出口占GDP之比等多項指標和國際大規模反哺指標相吻合,總體上已經具備工業反哺農業的基本條件。[8]

  反哺其實是當農地物權人履行了社會義務后,社會對農民進行的回報,它是對補償義務的進一步延伸。補償義務是對符合管制性征收條件的農地物權人給予的一定補償,其覆蓋范圍有一定的局限性,對農民的利益維護還處于低水平上。按照物權社會化的觀點,財產的社會義務是源于社會關聯性的存在,但社會關聯性理論本意是要求所有社會成員與社會的關系應當是雙向的而非單向度的,特別是對承擔糧食安全義務的農民,只強調農民對社會的義務而不對其履行義務進行回報和補償,則糧食安全不具有可持續性,人民公社的制度安排就是前車之鑒。實行反哺義務要妥善解決農民自主發展權的問題,解決“三農”問題要輸血,更要造血。造血的實質是要解決農地物權的管制問題。農地管制是對土地的用途管制,它只能出于公共利益的目的,且符合比例原則,但我國目前采取的對包括耕地和宅基地在內的所有農地實施的管制不符合比例原則,屬于歧視性管制。在社會履行反哺義務時,應當考慮反哺與農民自主發展的結合?,F行的反哺和農地管制制度完全把農村和農民置于消極、被動接受反哺(或等待反哺)的地位,仿佛城市支持農村是給農民巨大的恩惠,而有意壓制農村自我發展的巨大潛力和資源。在實施新型城鎮化和鄉村振興戰略的過程中,通過農村自身的發展潛能釋放來縮小城鄉差距,有利于平衡城鄉關系,實現城鄉均衡發展,減少因征地帶來的社會沖突和矛盾。中央已經認識到反哺對城鄉一體化的重要性,在黨的十六大以來的多個中央文件中指明了農地改革的路線圖,現在的關鍵是將城市對農村的反哺義務制度化或上升為法律,保障工業反哺農業、城市支持農村的長效機制,就象當初將農村支持城市予以法律化(如《戶口登記條例》)一樣?,F在政府正是缺乏法律化的剛性約束,導致的局面是目前仍然是鄉村支持城市,城市是各地政府主要的經營對象,農村難以獲得公共財政的陽光,城鄉差距實際上在不斷擴大。從西方國家的發展來看,按照不同的發展階段,反哺可以分為保護型反哺、發展型反哺和持久型反哺。由于我國東部和西部地區的農村發展狀況差別較大,處于不同的發展階段,故可以考慮在不同發展區域實行不同的反哺政策,并由地方建立符合本地區發展特點的反哺立法。

  三、中國農地物權和國家義務關系的重構

  物權社會化的真締是什么?物權社會化理論是對財產權絕對的修正,是在保障私人財產權的基礎上,更加關注社會共同體的生活,關注人與人之間的社會關聯性。它是為防止私人濫用財產權損害社會公共利益而對私人物權實施的各種限制,目的是達到個人利益和社會利益的協調。限制必須是公平合理和一視同仁的,不能帶有歧視性的。農民以土地和自己的勞動為中國的工業化付出了重大的犧牲和代價,但其他事關國計民生的國有財產呢?有學者指出,計劃經濟年代,整個國民經濟是官僚經濟,在這個體制下,國民經濟被部門化,分成石油、電子、鋼鐵、煤炭、水利等領域,并且是從中央到地方實行垂直治理。當中國從計劃經濟轉向市場經濟后,經濟管理的部門化特征并沒有改變,壟斷、官僚化和不透明,都是國有企業的特色。這些國有財產的性質是全民所有,本應為全體人民謀福利,但卻形成了壟斷利益集團。[9]這說明這些事關國計民生的財產并沒有很好地履行社會義務。以土地是重要的生產資料為由要求農民對社會積極地履行義務,而其他財產卻可以不盡義務,這明顯存在對農民的歧視性對待。經濟學家黃益平指出,我國的增長模式是不協調、不平衡、低效率和不可持續的,特別是為壓低生產成本,大幅扭曲生產要素(包括農地和農民工勞動力)的價格,普遍壓低生產要素成本的一個后果,實際相當于向工業和城市提供變相的補貼,變相地補貼生產者、投資者和出口商,但同時向農民變相地征稅,其實是將社會財富從窮人向富人收入再分配的過程。

  在新型城鎮化背景下我國物權社會化面臨的問題是什么?根本一點是要解決城鄉差距問題,即“三農”問題。城鎮化應當是農民獲得平等發展權、分享城鎮化利益的過程,是城鄉資源公平交易的過程,是城鄉二元差距逐步縮小的過程?!叭r”問題中涉及到物權法的問題主要有三:一是集體建設用地和國有土地同地同權的市場化構建問題;二是受管制的農地發展權問題;三是農村大量受限不能流轉的閑置、低效利用的宅基地的處置問題。作者認為,這三者可以放在城鄉統籌的大背景下通盤考慮,可以用權利義務相一致的原則統籌解決這幾個問題。對于第一個問題,中央已多次重申要在同地同權的原則下建立城鄉統一的建設用地市場,這也是農民維權抗爭和官民沖突最嚴重的領域,這實質上是賦予農地以發展權,它將是農地制度變革的重頭戲。但是對于地處遠郊、種植大田作物、保障國家糧食安全的農民來講,其發展權如何保障?也就是說,本來應當由政府提供的糧食安全等公共產品,卻通過法律上最嚴格的耕地保護政策和制度強迫農民來提供,不但導致農民收入低下,連糧食主產區的地方政府也因為農業用地不能轉為建設用地而無法獲得土地出讓金,而農業產業又是需要扶持的產業。

  對于目前這種以主體間不平等、歧視性的財產社會義務為特色的土地用途管制應當如何改革?憲法如何保護農民的財產權?學者們提出了很多改進的方案,比如有學者指出,農地產生的糧食安全、環境生態等公共利益被社會無償享受,忽視了農民的外部利益的內部化。嚴重的利益分配失衡導致農地管制失靈并束縛了農地外部效益的充分發揮,因此要引進激勵相容的理念,賦予農民外部效益的財產權,由政府代表社會大眾對農民進行必要的補償或財產權交易,以達到保護農地的目的。成功的農地政策應當具備兩個要素:一是農業發展不應只注重土地管制,更應當創設利益誘導機制使農地得以維持;二是建立利益共享、成本分擔、損益均衡的機制。[10]這里的損益均衡其實就是在財產權人履行了相應的社會義務后,社會有義務對其進行補償。這是物權社會化的根本意旨,即社會關聯性的存在要求那些對社會發展有重要作用的財產權要履行更多的義務。但社會不能長期、無償、強制地要求義務人提供公共利益。要使農地提供的公共產品和外部利益具有可持續性和穩定性,就要為其提供公平的反哺機制,美國的農地開發權轉移與購買政策是比較典型的做法。但當社會沒有足夠的財力對所有農民進行足額的補償時,也可以采用激勵性管制作為替代性政策工具。

  為使這種激勵性管制能形成長效機制,應當由社會和農民在平等協商的基礎上達成一項農地物權契約,以激勵性管制為原則,根據權利義務的一致性來確定雙方的權利義務。所謂權利義務的一致性,是指在農地管制中,承擔的社會義務越多,享受的權利也應當成比例增加。法國法學家狄驥在提倡社會連帶理論時指出:所有權不是一種權利,而為一種社會功能。所有主,換言之就是財富的持有者,而持有財富的事實,負有完成社會功能之義務;當他完成這個功能,他的所有主之行為就被保護。倘若他不完成這個義務或做得不好,……統治者強迫他完成所有主的社會功能是合法的干涉,這個干涉在確保他所持有之財富依照它的用途加以使用。[11]物權社會化要求實現社會正義,每一塊土地天然享有開發權,但也都平等地負有社會義務,法律不能任意豁免某一塊土地的社會義務,也不能隨意地違反憲法剝奪某一塊土地的開發權。農民集體雖然可能有權進行開發小產權房,但這不能當然免除其社會義務。但在集體建設用地入市和城鄉統一的建設用地市場建設的大趨勢下,開發小產權房(或集體建設用地直接入市)的農民怎樣承擔社會義務?而承擔社會義務、為社會提供公共產品和糧食安全的大田農民的利益又如何保護?作者以為,按照權利義務的一致性要求,為社會提供越多公共產品的主體,社會應當為其提供更多的政策激勵。

  對于大田農民,法律既可以為其提供實體開發權,也可以為其提供虛擬開發權,這主要看農民所在地的規劃狀況。該開發權應當與其承擔的社會義務成比例,即為社會提供的糧食越多,社會應當為其提供的開發權也應當越多。為社會提供的糧食越少,開發權也應當減少。之所以將糧食而不是經濟作物等作為指標,是因為糧食為國家提供的公共產品價值最高,而種植大田作物的比較效益又是最低。提供糧食以外的其他農產品的農民,社會也應當為其提供適當的開發權或開發權指標。不能或不宜提供開發權或開發權指標的,社會可為其提供住房或待遇較好的就業崗位,為農民集體提供優惠的金融、稅收支持,比如條件寬松的農業保險、農業貸款等。還可以考慮優先為其審批宅基地、優先審批集體建設用地、集體建設用地流轉中的稅收優惠、項目和基礎設施優先在大田農民所在的農地區域投資。

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標簽 - 土地制度,農地物權,國家義務
網站編輯 - 張芯蕊
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