第五次憲法修正案蘊含的黨規與國法關系

2019年12月21日 11:10:32
來源: 《理論與改革》 作者: 歐愛民 向嘉晨

  【摘 要】 黨內法規與國家法律是國家治理現代化的兩大制度支柱。第五次憲法修正案是新時代優化國家治理結構的一次重大憲制變遷,必然會涉及黨內法規與國家法律的關系問題。習近平新時代中國特色社會主義思想蘊含了豐富的中國特色社會主義法治思想,為處理黨內法規與國家法律關系提供了思想指導?!包h的領導”寫入憲法正文形塑出黨內法規與國家法律在“黨的領導”領域的交叉關系,即國家法律抽象確認與黨內法規具體規定。國家監察機關的創設催生了黨規國法銜接協調的新機制。黨政聯合制定混合性黨規體現出黨規國法的“一體關系”,“留置”取代“雙規”等法治先行先試路徑彰顯出黨規國法的轉化關系。

  【關鍵詞】 第五次憲法修正案;黨內法規;國法;國家監察委員會

  中國特色社會主義最本質的特征是黨的領導,中國特色社會主義最大的優勢是黨的領導。但在法治發展的歷程中,黨的實際具體活動與運作方式,與法治的既定框架、規則體系與運行原則等,難免會存在張力。[1]因而推進法治中國建設的關鍵是,如何確保黨的領導與依法治國的有機統一,具體表現為如何正確處理黨內法規與國家法律的關系。第五次憲法修正案作為新時代優化國家治理結構的一次重大憲制變遷,是基于中國的國情與立場,圍繞中國特有的法治問題展開的實踐探索,必然會涉及黨內法規與國家法律的關系問題。目前學術界對憲法修正案的闡釋多是基于傳統的解釋進路,對此鮮有涉及。為此,從黨規與國法關系的新視角闡釋憲法修正案顯得尤為必要,不僅有利于在憲法體制層面實現政治邏輯與法治邏輯的有機統一,還對構建中國特色的憲法學具有重要現實意義。

  一、習近平新時代中國特色社會主義思想:黨規與國法關系的新指南

  黨內法規與國家法律是中國國家治理現代化的兩大制度支柱,如何正確認識和處理黨規國法的相互關系,實現二者的銜接協調,是當前國家治理法治化大背景下面臨的重大問題。歷屆黨和國家領導人都十分重視黨內法規制度建設,并發表了一系列重要論述。毛澤東首次提出黨內法規的概念,他指出:“為使黨內關系走上正軌,除了上述四項最重要的紀律外,還須制定一種較詳細的黨內法規?!保?]在十一屆三中全會上,鄧小平首次闡述了黨規與國法的聯系:“國要有國法,黨要有黨規黨法,黨章是最根本的黨規黨法。沒有黨規黨法,國法就很難保障?!保?]胡錦濤在中紀委第六次全會上提出:“要加強以黨章為核心的黨內法規制度體系建設,著力提高制度的科學性、系統性、權威性?!保?]黨的十八大以來,習近平站在推進黨的建設新的偉大工程的戰略高度,在許多重要會議、重要場合就黨內法規制度建設做出一系列重要論述、指示,豐富和發展了馬克思主義黨建學說和中國特色社會主義法治理論。此次修憲將習近平新時代中國特色社會主義思想寫進憲法,以根本法的形式肯定了馬克思主義中國化的最新成果,為新時代正確認識、處理黨內法規與國家法律關系指明了前進方向、提供了重要遵循。

 ?。ㄒ唬h內法規是“法”,且黨內法規嚴于國家法律

  在科學定位黨內法規與國家法律的關系之前,必須認清兩者為何能統一于中國特色社會主義法治體系之中。對此,習近平指出:“黨的領導和社會主義法治是一致的,社會主義法治必須堅持黨的領導,黨的領導必須依靠社會主義法治”。[5]同時,習近平強調:“黨章等黨規對黨員的要求比法律要求更高,黨員不僅要嚴格遵守法律法規,而且要嚴格遵守黨章等黨規,對自己提出更高要求”。[6]上述極富深意的論述實質上蘊含了如下兩方面的基本內涵:

  其一,黨內法規是“法”。黨內法規是我們黨長期執政形成的制度成果,是中國特色社會主義法治體系的有機組成內容。黨內法規的出現,改變了國家法律一元主義的格局,逐漸形成了黨規國法二元并存的法治新格局。但長期以來,學術界不認同黨內法規的“法”屬性,認為法律即指國家法律,黨內法規與之相比,從制定主體、制定程序、調整對象、適用范圍、強制保障等多方面都存在差異,“黨內法規”的提法容易產生歧義。[7]一部分學者則認為黨內法規雖然是“法”,但只是廣義上的“法”,與村規民約、公司章程等一樣屬于社會法和軟法的范疇。[8]還有一部分學者認為,黨內法規在制定主體、意志體現、執行的強制力等方面都具備了法律規范的特征,應將其納入國家法律體系之中。[9]由此可見,圍繞黨內法規的法治屬性問題,學術界觀點紛呈,沒有形成定論,理論研究的滯后與制度實踐的成熟之間很不相稱。

  習近平新時代中國特色社會主義思想中關于黨內法規制度建設的重要論述有力解答了黨內法規的上述本體論問題,起到了“正名與定紛止爭”的作用。習近平指出:“黨的領導和社會主義法治是一致的,把堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一起來是我國社會主義法治建設的一條基本經驗"。這表明,在社會主義法治建設中,黨的意志和人民意志是有機統一的,由于人民意志的制度載體主要是國家法律,黨的意志的制度載體主要是黨內法規,因此黨規與國法在中國特色社會主義法治體系中便具有了同一性,兩者是分工調整、相輔相成的關系,并最終統一于人民性之中。同時,黨的領導是建設社會主義法治國家不可動搖的根本原則。由于黨內法規是在民主集中制原則的基礎上,按照一定的組織程序制定出來的,國家法律則是在黨的領導下,由立法機構按照一定的法定程序制定出來的。因此,黨內法規與國家法律在中國特色社會主義法治體系中的統一便具有了共同的行為主體。[10]為此,《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》首次以黨的文件的形式明確將“形成完備的法律規范體系”和“完善的黨內法規體系”共同作為建設中國特色社會主義法治體系的重要內容,將黨內法規正式納入中國特色社會主義法治體系的范圍,在肯定黨內法規的“法”屬性的同時,厘清了黨內法規與國家法律的差異性與統一性,明確了黨內法規在國家治理中的功能與地位,掃除了人們認識上的陰霾,解決了長期困擾學術界的理論分歧。

  其二,黨內法規嚴于國家法律。辦好中國的事情,關鍵在黨,關鍵在黨要管黨、從嚴治黨,而從嚴必依法度。為此,黨內法規必須嚴于國家法律。習近平曾精辟指出:“在我們國家,法律是對全體公民的要求,黨內法規是對全體黨員的要求,而且很多地方比法律的要求更嚴。我們黨是先鋒隊,對黨員的要求應該更嚴”。[11]這一鮮明的論斷表明黨員不僅要模范遵守國家法律,還要遵守黨內法規為其設定的更為嚴格的行為規范。黨內法規之所以要嚴于國家法律:一是中國共產黨先鋒隊性質的必然要求。中國共產黨是領導人民實現中華民族偉大復興的先進政黨,而共產黨員則是人民群眾中的先進分子,在規范要求上,自然要比對普通群眾的要求更嚴格。如果黨內法規對黨員的要求等同于甚至低于國家法律,那么黨的先進性則無法保障。二是強化黨的政黨紀律,實現長期領導和執政的需要。中國共產黨是社會各階層中的先進分子為了實現黨的長期領導和執政而團結起來的一種政治組織,而要實現長期領導和執政的目標,必須要求政黨內部對其成員設定更為嚴格的行為規范。習近平深刻指出:“如果管黨不力、治黨不嚴,我們黨遲早會失去執政資格”。因此,國家法律沒有禁止的行為,黨內法規則可能要禁止,例如在理想信念方面,國家法律規定公民有信教的自由,但中國共產黨必須堅持馬克思主義這一根本指導思想,因此,共產黨員絕不能“燒香拜佛,不信馬列信鬼神”。三是黨內法規對黨員權益進行二次調整的必然結果。在黨內法規對黨員行為作出調整之前,國家法律已經對公民行為實施了調整。從這個意義上而言,黨內法規調整不是從一張白紙開始,而是對國家法律調整的一種接續。[12]國家法律對公民采取“理性人”標準,即要求公民的行為符合一般人所應有的理性即可,這是全體公民的底線。而共產黨人的先進性要求其必須接受比一般公民更為嚴格的監督和要求,這是全體黨員的底線,否則黨內法規的二次調整就缺乏應有的價值,黨內法規也就失去存在的必要性。因此,黨員違反黨內法規的行為不一定違反國家法律,但黨員違反國家法律的行為必定會違反黨內法規。

 ?。ǘh規與國法相輔相成、相互促進、相互保障

  黨的領導是中國法治建設的核心要義,準確認識和處理治黨與治國的關系是實現國家治理法治化的重點環節。由于治國主要依靠國家法律,治黨主要依靠黨內法規,因此國家治理法治化的關鍵在于如何理解并處理黨內法規與國家法律的關系。對此,習近平結合當下中國的法治建設實際,提出“全面推進依法治國,必須努力形成國家法律法規和黨內法規制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”的重要論斷。[13]這一論斷蘊含著如下幾方面的內涵:

  第一,“相輔相成”是指黨內法規與國家法律互相配合,互相補充,缺一不可。例如在黨領導立法領域,從黨的主張到國家意志的轉化要經歷如下五個環節:其一,黨委形成國家法律立改廢釋的意見或建議;其二,黨委向國家立法機關提出立法主張;其三,有立法提案權的主體提出議案,啟動國家立法程序;其四,立法機關黨組進行黨內動員部署,確保黨的意圖得以實現;其五,立法機關審議通過立法議案等。在上述環節中,第一、第二、第四等環節屬于黨內活動,主要依靠《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》《中國共產黨地方委員會工作條例》等黨內法規進行調整,第五環節屬于國家立法活動,主要依靠《立法法》《行政法規制定程序條例》等國家法律進行調整,第三環節既有黨內事項,也有國家事項,分別適用相應的黨內法規與國家法律。[14]可見,在黨領導立法過程中,既不是單純依靠國家法律,也不是單純依靠黨內法規,而是要依靠黨內法規、國家法律聯袂規范,攜手調整,猶如車之雙輪、鳥之兩翼,缺一不可。

  第二,“相互促進”注重黨內法規與國家法律相互強化,共同推進。例如《公務員法》作為公務員管理領域的主要法律,規定了公務員管理要堅持黨的領導,堅持黨管干部原則,從而推動了《公務員考核規定(試行)》《公務員獎勵規定(試行)》《公務員調任規定(試行)》等相關黨內法規的出臺;同時,上述黨內法規又會反過來促進《公務員法》的修訂,從而形成“有效且無漏洞”的公務員管理體系。

  第三,“相互保障”強調黨內法規與國家法律互為依托、相互支撐。首先,國家法律需要黨內法規的保障。鄧小平曾精辟指出:“沒有黨規黨法,國法就很難保障?!崩?979年中共中央印發了《關于堅決保證刑法、刑事訴訟法切實實施的指示》,為刑法、刑事訴訟法等國家法律的實施提供了黨規保障。再如《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規定》等黨內法規,為確保司法機關依法獨立公正行使職權提供了制度保障。同時,沒有國家法律的協同,黨內法規的具體條款也難以落地。例如,為了體現黨的組織領導,《代表法》《選舉法》《組織法》等國家法律在候選人提名、選舉程序等方面做出了相應的制度安排,確保黨組織根據《黨政領導干部選拔任用工作條例》《中共中央關于地方黨委向地方國家機關推薦領導干部的若干規定》等黨內法規推薦提名的人選能夠順利當選。

 ?。ㄈh規與國法的統籌推進、一體建設

  黨內法規與國家法律共同作為中國特色社會主義法治體系的組成部分,缺少任何一環都無法形成系統完備、行之有效的法治體系。而要做到二者良性互動,共襄法治,重點在于保證黨內法規與國家法律的有機統一。對此,習近平精辟指出“必須堅持依法治國與制度治黨、依規治黨統籌推進、一體建設”。這一重要論斷抓住了中國法治建設的關鍵節點,明確了統籌推進黨規國法制度建設的基本要求。

  其一,注重法治理念的銜接。法治要求人們必須按照一定的規則活動。黨內法規與國家法律有機統一必須堅持法治的思維和理念,并且這種法治思維和理念應該是一致的,不能因為黨內法規與國家法律的不同而存在差異,否則就會加劇兩種治理方式的矛盾。[15]具體表現為兩點:一是黨內法規與國家法律同屬“法”的范疇,兩者共同追求法律的普遍性、公開性、非溯及既往性、明確性、自洽性、可行性、穩定性等。這是人類制度文明在法治領域的體現,黨規與國法必須一體遵循;二是黨內法規作為中國特色社會主義法治體系的重要組成部門,應當符合社會主義“良法”的具體要求,黨內法規與國家法律應在內在精神上保持一致性,即應當堅持中國共產黨的領導、堅持人民主體地位、堅持法律面前人人平等、堅持依法治國和以德治國相結合、堅持從中國實際出發等中國法治建設的基本原則。①

  其二,補齊黨規建設的短板。中國特色社會主義法治體系包括黨內法規與國家法律,與較為完善的國家法律體系比較而言,黨內法規制度建設雖然取得了巨大成績,但還存在諸多制度短板,黨內法規與國家法律統籌推進存在“偏科”的現象,必須以改革創新精神加快補齊黨內法規的制度短板。正因如此,中共中央相繼印發了《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要(2013-2017)》《中央黨內法規制定工作第二個五年規劃(2018-2022年)》等規劃綱要,為構建科學完備、系統嚴密、運行有效的黨內法規體系進行了頂層設計。

  其三,確保制度運行的協調。黨規與國法并存是當代中國社會治理的現實,兩者難免會存在不適應、不一致等問題,為此,確保兩者實施執行的協調至關重要:一是要厘清黨內法規與國家法律的調整范圍。例如,依據《中國共產黨地方委員會工作條例》《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》的相關規定,黨的地方委員會與同級人大及其常委會、人民政府均有重大事項的決定權。但在實施執行上,黨委決策的重大事項應集中于路線方針政策等政治性事項,人大及政府決策的重大事項應集中于執行意義上的行政問題,兩者不可等同混淆。二是要建立健全黨內法規與國家法律協調的保障機制,特別是要建構黨內法規與國家法律制定的協同機制、備案審查的聯動機制、清理評估的鏈接機制等,并在此基礎上,遵循“憲法至上、黨章為本”原則,構建黨內法規與國家法律不銜接、不協調的預防機制、發現機制、判斷機制與處理機制等。

  二、“黨的領導”寫入憲法正文:黨規與國法合理配置的新模式

  第五次憲法修正案的一個亮點是,將“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”寫入憲法正文當中,實際構成了中國特色社會主義憲法理論的核心,[16]在中國法治實踐中具有重要的現實意義。具體而言,一是體現了黨的領導的根本性和直接性。憲法第一條作為憲法的“國體條款”,規定了國家的根本性質和制度,而將“黨的領導”寫入憲法第一條,表明堅持“黨的領導”是社會主義制度的一項根本原則,賦予了“黨的領導”以直接的憲法效力。①二是體現了“黨的領導”的全面性。憲法第一條是憲法文本中最具統領總括的規范條文,與我們國家的國體和根本政治制度緊密相關。而將“黨的領導”寫入憲法第一條,集中體現了“東西南北中,黨是領導一切”的精神實質,并探索出一條具有中國特色的“黨的領導”法治化道路,蘊含著黨規與國法合理配置的新模式。

  對于“黨的領導”法治化的模式,不少學者展開了探討和研究,產生了許多觀點。例如,有學者主張通過制定《政黨法》等國家法律具體規范黨的領導。[17]也有學者認為,憲法既然確認了黨的執政權,就應當按照法治原則,同時明確或另行立法明確這種領導權或執政權的具體內容、范圍、運用程序和相應義務。[18]本次憲法修正案沒有采納上述觀點,只是原則性規定“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”,蘊含著豐富的規范含義,從而在“黨的領導”領域形塑出黨內法規與國家法律的交叉關系。

  所謂交叉關系是指黨內法規與國家法律均需要對“黨的領導”進行調整,但兩者存在明顯的分工,即國家法律僅對“黨的領導”進行抽象規定和確認,而有關“黨的領導”的職權、范圍和程序等內容則由黨內法規具體規定,從而形成了交叉關系的兩個側面,即國法側、黨規側。

 ?。ㄒ唬┙徊骊P系的國法側:抽象確認“黨的領導”

  所謂交叉關系的國法側是指在黨內法規與國家法律共同調整的“黨的領導”領域,國家法律應當承擔的調整任務及其遵循的調整原則。綜上,國家法律只能抽象確認“黨的領導”,即憲法和法律僅對“黨的領導”作出原則性規定,旨在賦予“黨的領導”在國務領域的正當性。具體包括兩個方面的內涵:一是黨的領導地位無法通過黨內法規的自我授權而產生,也即黨的領導地位必須來自于憲法和法律的確認,這是法治的基本要求。二是國家法律不宜對“黨的領導”進行具體調整,換句話說,黨如何發揮領導作用,黨具有什么樣的領導權力等事項不由國家法律規定。原因在于依靠國法難以對具有極高權威的領導黨實現真正的制度馴服,難以有效破解“法治建設既需要權威,又需要對權威進行限制”的二律背反難題。此外,“黨的領導”涉及面廣,內容復雜,如果單純通過國法的形式對其進行規范,容易導致相關“黨的領導”的法律占比過高,造成國家法律體系的比重失衡①,不利于中國特色社會主義法治體系的建設。

  “黨政軍民學,東西南北中,黨是領導一切的”,但也并非意味著所有的國家法律都要抽象規定“黨的領導”,從而造成“黨的領導”入國法的“泛化”現象?!包h的領導”作為最高的政治權力,政治性是其本質屬性,因此只有涉及貫徹執行黨的路線、方針、政策等政治性較強的國家法律才需要抽象確認“黨的領導”。具體而言,包括如下三種情形:一是直接涉及黨的政治、思想、組織領導的憲法性法律,例如《民族區域自治法》《立法法》等;二是涉及“黨的直接管理事項”的國家法律,即涉及黨管軍隊、黨管干部、黨管人才、黨管意識形態的法律,例如《公務員法》《高等教育法》等;三是涉及國家安全的法律,例如《國防法》《國家安全法》等。上述三種類型的國家法律涉及政治性較強的事項,有必要抽象規定“黨的領導”原則,其他類型的國家法律政治性較弱,例如《婚姻法》《合同法》等不宜對“黨的領導”作出抽象規定。

 ?。ǘ┙徊骊P系的黨規側:具體細化“黨的領導”

  所謂交叉關系的黨規側是指在黨內法規與國家法律共同調整的“黨的領導”領域,黨內法規應當承擔的調整任務及其遵循的調整原則。綜上,“黨的領導”的具體細化任務由黨內法規承擔,即在國家法律對“黨的領導”進行原則性規定的基礎上,通過黨內法規對“黨的領導”的具體權限、范圍、程序等事項進行細化,從而形成完備的黨的領導法規。根據黨內法規調整的廣度與深度,可以將黨的領導法規劃分為兩大基本類型,即總體規定型、具體規定型。

  第一,總體規定型。所謂總體規定型是指調整范圍較為廣泛,一般不涉及具體國家事務管理的領導法規??傮w規定型領導法規具有三大特征:一是法規性質的基礎性。所謂法規性質的基礎性是指總體規定型領導法規一般是基礎性黨規,是對“黨的領導”的某一領域重要關系或者某一方面重要工作作出全面規定的黨規。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第五條的規定,總體規定型領導法規一般是以“條例”形式出現,例如《中國共產黨黨組工作條例》《中國共產黨政法工作條例》等。二是調整內容的全局性。所謂調整內容的全局性是指總體規定型領導法規一般僅就“黨的領導”的基本原則、組織保障、領導權限等全局性問題做出總體性規定,其他較為具體、細致的領導問題則由相應的配套性黨規進行調整。因此,此一類型的領導法規主要對“黨的領導”進行總體性規定,并主要通過黨內法規的“溢出效應”對國家和社會事務實行間接調整①。三是調整范圍的領域性。具體而言,在政治領域,此一類型的領導法規主要對黨的政治領導方向、政策領導路線、重大事項決斷等方面進行總體規定,如《中國產黨地方委員會工作條例》《中國共產黨黨和國家機關基層組織工作條例》等;在思想領導領域,此一類型的領導法規主要對思想領導路線、宣傳和教育方式等方面進行總體規定,如《中國共產黨宣傳工作條例》《中國共產黨黨員教育管理工作條例》等;在組織領導領域,此一類型的領導法規主要對干部的推薦和管理進行總體規定,如《黨政領導干部選拔任用工作條例》《黨政領導干部考核工作條例》等。

  第二,具體規定型。所謂具體規定型是指調整范圍較為具體,一般會涉及具體國家事務管理的領導法規。具體規定型領導法規具有三大特征:一是法規性質的非基礎性。具體規定型領導法規不是“黨的領導”某一領域的主干性法規,而是相應的配套性法規、執行性法規、實施性法規,是總體規定型領導法規的下位法規,對“黨的領導”某一方面重要工作的要求和程序等作出具體規定。根據《中國共產黨黨內法規制定條例》第五條的規定,具體規定型領導法規一般是以“規定”“辦法”等形式出現。例如《事業單位領導人員管理暫行規定》《高等學校領導人員管理暫行辦法》等;二是調整內容的具體性。具體規定型領導法規是對特定領域黨的領導事項作出具體規定。例如《高等學校領導人員管理暫行辦法》分別就高校領導的任職條件和資格、選拔任用、任期和任期目標、責任考核評價、職業發展和激勵保障、監督約束、退出等進行詳細規定;三是調整范圍的特定性。具體規定型領導法規一般涉及國家事務的行政管理,其調整領域為黨政交叉的特定事項。例如在意識形態領域,總體規定型領導法規是《中國共產黨宣傳教育工作條例》等,但意識形態作為黨的一項極端重要的工作,事關黨的前途命運,事關國家長治久安,事關民族凝聚力和向心力,黨需要對意識形態工作進行具體管理,需要具體規定型領導法規對之進行調整。例如《全國性文藝新聞出版評獎管理辦法》《關于重大革命歷史題材影視作品拍攝和審查問題的規定》等。

  三、國家監察機關入憲:黨規與國法銜接協調的新機制

  中國作為現代意義上的民主法治國家,就法治監督體系而言,存在黨內監督、行政監督和法律監督三種形式。在國家監察體制改革之前,上述三種監督方式猶如“三駕馬車,并駕齊驅”,雖然實現了權力監督體系的全覆蓋,但也存在著“同體監督乏力、異體監督缺失、黨紀國法斷層、監督資源分散、對象難以周延”等諸多缺陷。[19]為了解決上述困境,實現法治監督體系的統一,黨中央決定實施國家監察體制改革,實行黨的紀檢機關與國家監察機關合署辦公的模式,從而有效整合反腐敗資源力量,建立集中統一、權威高效的國家監察體系。[20]此次修憲將國家監察體制改革的成果寫入憲法,創設了國家監察委員會,賦予其獨立的權力運行機制,國家權力體系由全國人大產生的“一府兩院”轉變為“一府兩院一委”,國家監察委員會具備了憲法上的實質正當性,同時也意味著黨政合署辦公的法治實踐獲得了憲法的肯認。

  黨政合署辦公作為溝通黨政兩大領域的重要舉措,必然會在黨規國法的銜接協調領域產生影響。在合署辦公體制下,如何準確處理和協調黨規國法的關系是制度運行過程中必須解決的問題。正因如此,在國家監察體制改革進程中逐漸催生出黨規國法銜接協調的新機制,從而彰顯出黨內法規與國家法律關系的兩大類型,即一體關系、轉化關系。

 ?。ㄒ唬h規國法的一體關系:黨政聯合制定混合性黨規

  一般情形下,黨內法規與國家法律“各行其道、并行不?!?,但由于黨政事務不可能涇渭分明,有時會交織在一起,甚至會融為一體,從而形塑出黨內法規與國家法律的一體關系。所謂一體關系是指黨內法規與國家法律在調整范圍、具體規則設置、規范文本等方面完全處于重合的狀態。[21]一體關系的制度載體是混合性黨規,所謂混合性黨規是指由黨的立法機構主導,聯合擁有立法權的國家機關針對跨領域近似事項制定,以黨組織的文號印發的,①在黨內領域和國家特定領域均具有效力的行為規范、規章制度。例如《黨政機關辦公用房管理辦法》《黨政機關公務用車管理辦法》等是由中共中央辦公廳、國務院辦公廳聯合制定的混合性黨規?;旌闲渣h規是一種較為普遍的中國法治現象,據統計,在有關組織人事管理的61部主要法規文本中,混合性法規30部,約占49.2%,純粹的黨內法規有21部,約占34.4%,國家法律10部,約占16.4%。[22]由此可見,混合性黨規作為能夠調整黨政兩大領域的制度載體,已日漸成為中國特色社會主義法治的新常態。

  此次修憲將國家監察委員納入憲法之中,肯認了黨政合署辦公的憲制正當性的同時,也意味著在合署辦公機制中,黨政聯合制定混合性黨規的法治形態具備了正當性基礎。黨政合署辦公屬于“一塊牌子,兩套人馬”,同時行使執紀、執法兩種權力,分別適用黨內法規、國家法律。由于絕大部分公務員兼具黨員的身份,對之需要實施“雙罰制”,對于同一行為既要追究黨紀責任,也要追究國法責任,從而催生出紀法銜接的問題。紀法銜接既涉及黨規責任,也涉及法律責任,單純的黨內法規、國家法律不宜對之進行調整,在此法治背景下,黨政聯合制定黨內法規便是最佳的制度安排。例如在國家監察體制改革后,中紀委與國家監察委員會聯合制定了《公職人員政務處分暫行規定》《國家監察委員會特約監察員工作辦法》《國家監察委員會管轄規定(試行)》等,從而將混合性黨規此一長期被學術界忽視的法治形態推上了制度化的前臺?;旌闲渣h規在如下幾個方面彰顯出黨規與國法的一體關系:

  其一,適用對象的一體性?;旌闲渣h規既能調整黨組織和黨員,也能調整非黨組織和黨外人員?;旌闲渣h規由黨組織主導制定,同時相關國家機關參與其中,其制定主體具有雙重性,因而混合性黨規既能對黨組織和黨員進行調整,也能對非黨組織和黨外人員進行調整,產生約束力。例如,中紀委與國家監委共同制定的《公職人員政務處分暫行規定》,其適用對象為國家公職人員,其中既包括公職人員中的黨員,也包括黨外公職人員,從而有效避免了在合署辦公中因主體不同而導致的黨規國法的不銜接問題。

  其二,適用事項的一體性?;旌闲渣h規既能調整黨務,也能調整國務。單純的黨內法規、國家法律都有其特定的調整領域,即黨內事務和國家事務。但黨政共治領域中的一體性事項既包括黨務,也涵蓋國務,因此適用單純的黨內法規或單純的國家法律進行調整都會產生“名不正,言不順”的問題?;旌闲渣h規由黨的機關和國家機關共同制定,其既是黨的意志的集中體現,也是國家意志的制度載體,因而混合性黨規具有調整事項的橫跨性,既能調整黨務,也能調整國務,能有效解決黨規國法直接調整國務、黨務的“名謂”問題。例如根據《國家監察委員會特約監察員工作辦法》的規定,特約監察員行使執紀、執法的一體監督權,涉及黨紀監督與國家監察兩大領域,單純的黨內法規、國家法律不宜對之進行調整規范,為此,中紀委、國家監察委員會聯合制定了上述混合性黨規,對特約監察員的遴選、職責、保障等問題進行了詳細規定,有效破解了跨領域共同事項的法治依據問題。

 ?。ǘh規國法的轉化關系:先行先試的兩階段法治路徑

  “雙規”是大家耳熟能詳的法治概念,是指黨的紀委有權要求有關人員在規定的時間、地點就案件所涉及的問題作出說明。在本次國家監察體制改革之前,根據1996年修訂的《刑事訴訟法》,作為反貪的法律專責機關,檢察機關雖然有十八般武藝,即刑事拘留、監視居住等五種強制措施和傳喚、訊問等十三種偵查手段,卻難以應對日益復雜的貪腐案件。[23]在一些特殊情形中,被調查的官員通過自身權力阻撓調查,進而為反腐運動帶來了巨大的困難,需要有一片法治空間,為黨和國家開展一定活動提供可能。為此,形成于黨紀實踐的“雙規”被賦予填補相關國家法律空白的先行先試功能,并在豐富的反腐實踐中逐步走向成熟。但同時也應當看到,雖然黨紀反腐與國法反腐共同建構了具有中國特色的反腐法治體系,但兩者之間應當有一個合理的分工,即紀委負責的案件是違反黨紀、政紀,檢察院監督的范圍則是犯罪?!半p規”的普遍適用打破了上述分工,紀委和檢察院在重大職務犯罪上的關系變成了紀委立案調查、查清事實,然后移送檢察院,反貪局實際僅作為紀委的預審機構出現,檢察院獨立發現重大案件、立案偵查的比例大幅下降?!半p規”的先行先試雖然取得了巨大的成績,但過于依賴黨紀反腐,國法反腐的功能沒有得到應有的重視,無疑面臨一個正當性危機,需要對之進行一次矯正。為此,2017年,黨的十九大報告首次明確指出以“留置”取代“兩規”,2018年,第十三屆全國人大一次會議表決通過了第五次憲法修正案,創設了國家監察委員會,為完善國家反腐體制提供了一個憲法窗口。為此,緊接表決通過的《中華人民共和國監察法》,賦予國家監察委員會采取“留置”措施的權力,其實即是賦予紀檢監察機關采取“留置”措施的權力。所謂“留置”是指國家監察機關依據《國家監察法》對公職人員的職務違法和職務犯罪進行調查取證所采取的一種限制人身自由的強制措施,其功能與“雙規”基本相似,因此,紀檢機關此前的“兩規”措施相應的在此過程中被“留置”取代。[24]

  “留置”取代“雙規”是中國法治建設與人權保障的一大進步,實質上是在現行憲法框架內對黨內部分權力體系的改良,并將之納入國家權力體系,從而在生動的中國特色法治實踐中,彰顯出黨內法規、國家法律的一種關系類型,即轉化關系。所謂黨內法規向國家法律的轉化是指在涉及國家治理、配置和調整公權力的公法領域,將先行先試的成熟黨規制度吸收到國家法律里,從而在轉化領域補齊相關國家法律的制度短板,提升中國法治體系的整體效能。黨內法規與國家法律的轉化關系在特定的公法領域,探索出具有中國特色的法治發展道路,即先行先試的兩階段法治路徑,具體包括黨內法規的先試階段、國家法律的成熟階段。

  其一,黨內法規的先試階段。這是特定事項法治化的初始階段。在中國特色的法治實踐中,一些事項本應由國家法律予以調整,但一段時間內制定國家法律的條件尚未成熟,可以制定相應的黨內法規先行先試,填補相應的法治缺陷,經過實踐檢驗和探索,待條件成熟后再進行國家立法。例如早在1994年,“財產申報法”就已列入全國人大常委會的立法規劃,但時隔多年,該國家法律仍難以面世。為此,中國共產黨充分發揮黨內法規的先行先試功能,制定了《領導干部報告個人有關事項規定》《領導干部個人有關事項報告查核結果處理辦法》等黨內法規。當然,并非所有的國家管理事項均可嘗試黨內法規的先行先試路徑。黨內法規“先行先試”的范圍只能局限于黨政交叉的特定領域,即涉及國家治理、配置和調整公權力的公法領域。

  其二,國家法律的成熟階段。這是特定事項法治化的完成階段。當制定國家法律的主要條件已經形成,就應及時將黨內法規轉化為國家法律,以國家法律取代相應的黨內法規,結束黨內法規的先行先試階段。梳理中國特色的法治實踐,可從如下四個方面判斷轉化條件是否成熟:一是黨內法規的先行先試取得了成功,具有豐富的正反兩方面的經驗與教訓;二是對涉及的問題有較為全面深入的把握,產生了較為操作可行的解決方案;三是理論研究較為充分,形成了較為成熟的理論共識,能對國家法律的制定提供有效的智力支撐;四是制定國家法律有較強的緊迫性。例如“雙規”在長期的黨紀反腐中,取得了巨大的成績,其優勢與缺陷得到了充分的彰顯與暴露,理論界對“雙規”的法治化轉型達成了廣泛的理論共識。黨的十八大以來,中國法治進入了新時代,“雙規”的法治化轉型恰逢其時,為此,《國家監察法》以“雙規”為原型,創設了“留置”,實現了“雙規”向“留置”的無縫對接與完美轉化。

  結 語

  習近平新時代中國特色社會主義思想入憲,為分析處理黨內法規與國家法律關系提供思想指導,黨的領導寫入憲法正文、國家監察委員會入憲等彰顯出黨內法規與國家法律的交叉關系、一體關系、轉化關系。上述黨內法規與國家法律的關系類型及其法治實踐為全面深入研究闡述中國憲法提供了全新的視角與中國進路。但正如有學者指出的,中國憲法學研究還存在著概念主義、形式主義和文本主義研究方法和視野的局限性,使我們既不能理解“成文憲法”的形式化特征本身具有的政治意義,也不能理解每日每時在中國現實生活中以不成文憲法形式展現出來的“活生生的憲法”或“真正的憲法”。[25]因此,在新的時代條件下,我們要站在構建中國特色社會主義憲法學理論的新高度,在習近平新時代中國特色社會主義思想的指導下,立足于中國特有的憲法實踐,闡釋中國特色的憲法制度。而挖掘此次憲法修正案所蘊含的黨規與國法關系,則是研究和豐富中國特色社會主義憲法學的一種嘗試,也是一個重要的切入口,希冀能發揮拋磚引玉的功效。

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